O autorze
Instytut Obywatelski to think tank polityczny. Stanowi eksperckie zaplecze partii Platforma Obywatelska RP. Instytut jest ośrodkiem badawczo-analitycznym. Prowadzi działalność ekspercką, wydawniczą i edukacyjną. Działa od marca 2010 roku. Motto Instytutu Obywatelskiego: Myślimy, by działać. Działamy, by zmieniać.

SZEŚCIŁO: Zrób to sam, czyli samorząd 2.0

Kryzys demokracji przedstawicielskiej w samorządzie sprzyja szukaniu przez mieszkańców możliwości bezpośredniego wpływu na działania lokalnych władz

Już ponad dekadę temu w klasycznej pracy Local Governance in Western Europe brytyjski badacz Peter John zauważał, że samorząd lokalny zmienia swoje oblicze. Odchodzimy od local government (władza lokalna, rząd lokalny) w stronę local governance (lokalne współrządzenie i współzarządzanie) [1]. Tradycyjne mechanizmy lokalnej demokracji przedstawicielskiej, przede wszystkim wybierane w wyborach powszechnych rady, nie mogą już być jedyną metodą artykułowania przez mieszkańców potrzeb i oczekiwań. Obywatele domagają się bardziej bezpośredniego wpływu na sprawy lokalne i uzyskują go poprzez nowe narzędzia i procedury: rozległe konsultacje społeczne przeprowadzane w coraz bardziej wyrafinowanych i zróżnicowanych formach (e-konsultacje, sondaże deliberatywne, panele obywatelskie), referenda lokalne, budżety partycypacyjne czy organy zrzeszające przedstawicieli władz i społeczeństwa obywatelskiego.

W początkowym okresie funkcjonowania odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce postrzegaliśmy go jako przedłużenie władzy centralnej. Wbrew nazwie i ustawowym definicjom trudno było nam dostrzec, że jest to forma samodzielnego decydowania przez mieszkańców o potrzebach zbiorowych i metodach ich zaspokojenia. Jak to zwykle bywa, ustawowo zadekretowana „wspólnota samorządowa” wspólnotą się nie stała. Potrzeba było czasu, by samorząd „zantropomorfizować” i zacząć utożsamiać go bardziej z „my” niż z „oni”.

Proces oswajania samorządu trwa, ale może się niebawem załamać pod wpływem niepokojących tendencji w rozwoju wciąż jeszcze młodej demokracji lokalnej. Problemy główne to dziś kryzys demokracji przedstawicielskiej w gminach oraz związany z nim brak skutecznych mechanizmów rozliczania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Być może jest tak, że eksplozja obywatelskiego zaangażowania w sprawy lokalne za pośrednictwem ruchów miejskich, organizowanych ad hoc grup protestu czy koalicji obywatelskich to nie tyle przejaw rosnącego zaufania do samorządu, co zwyczajnego wkurzenia na jego oddalanie się od obywateli.

Niemiecki teoretyk zarządzania publicznego Frank Fischer zwraca uwagę, że rozwój partycypacyjnego modelu lokalnej demokracji to często reakcja na kryzys demokracji przedstawicielskiej [2]. Innymi słowy, nie widząc możliwości wpływania na sprawy lokalne za pośrednictwem wybranych przez nas radnych, staramy się adresować nasze oczekiwania i postulaty bezpośrednio do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz podległych im urzędników.

Czy radny jest rzeczywiście bezradny i obywatel musi brać sprawy w swoje ręce, inaczej będziemy mieli do czynienia z jedynowładztwem wójtów, burmistrzów i prezydentów miast? Kiedy w 2002 roku wprowadzaliśmy bezpośrednie wybory organów wykonawczych w gminie, nie do końca zdawaliśmy sobie sprawę z ustrojowych konsekwencji tego kroku. Ostrzegali przed nimi wówczas twórcy samorządowej Polski – Michał Kulesza i Jerzy Regulski – ale przeważyło przekonanie, że wybory bezpośrednie wójtów, burmistrzów i prezydentów miast to gwarancja demokratyzacji samorządu. Nie przewidziano, że długofalowo skutek reformy może być dokładnie przeciwny: konsolidacja władzy w ręku jednej osoby i marginalizacja rad gmin.

Dzisiaj do wójta należy nie tylko inicjatywa uchwałodawcza w najważniejszych sprawach (budżet, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podatki i opłaty lokalne). Ma on też pod swoją kontrolą gminne instytucje i spółki komunalne, a także cały aparat urzędniczy Nawet jeśli oficjalnie wójt nie ma większości w radzie, to z łatwością może lawirować między klubami radnych i budować koalicje i sojusze na rzecz konkretnych propozycji, oferując w zamian rozmaite korzyści. I nie musi tu wcale chodzić o posady dla kolegów, ale na przykład o dofinansowanie inwestycji forsowanych przez jakąś grupę radnych. Wreszcie, silny lokalny lider w medialnych debatach i sporach zawsze będzie dysponował PR-ową i informacyjną przewagą nad często skłóconą i podzieloną radą.

Dając wójtom, burmistrzom i prezydentom miast rozległą władzę, nie zadbaliśmy jednocześnie o mechanizmy ich rozliczania. Są oni zobowiązani wyłącznie do złożenia corocznego sprawozdania księgowego z wykonania budżetu, które nie jest źródłem kompleksowych informacji na temat stanu gminy. Nie grozi im utrata stanowiska w przypadku utraty poparcia w radzie czy dopuszczenia się rażących błędów w zarządzaniu gminą. Jedyną formą odpowiedzialności w trakcie kadencji pozostaje referendum odwoławcze, często jednak przekształcające się w polityczną i personalną bitwę, której nie towarzyszy rzetelna ocena pracy władzy.

Silna pozycja ustrojowa wójta, burmistrza czy prezydenta w połączeniu z nierozliczalnością może okazać się miksturą zabójczą dla lokalnej demokracji. Zapowiedzią poważnego kryzysu jest zanikanie wyborczej rywalizacji o fotel szefa gminnej administracji. W 2002 roku, kiedy po raz pierwszy wyłanialiśmy wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) w wyborach bezpośrednich, w blisko 100 gminach do wyborów stanął tylko jeden kandydat; osiem lat później gmin, gdzie żadna rywalizacja między kandydatami nie miała miejsca, było już ponad 300. Kiedy w 2010 roku wybieraliśmy prezydentów miast, w trzech czwartych miejsc zdecydowaliśmy się na osoby już urzędujące. Dla wielu z nich nie była to zresztą pierwsza reelekcja. Spada ogólna liczba zainteresowanych coraz bardziej wpływowym przecież stanowiskiem wójta, burmistrza czy prezydenta. Cztery lata temu kandydatów było aż o 2,5 tysiąca mniej niż w 2002 roku [3]. Trudno sądzić, że wynika to z braku chęci czy pomysłu na rządzenie. W większości przypadków stoi za tym chłodna kalkulacja – po co mam kandydować i narażać się urzędującemu wójtowi, skoro i tak mam nikłe szanse na podjęcie rywalizacji, a choćby przejście do drugiej tury głosowania.

Rozpieszczeni brakiem efektywnej kontroli politycznej lokalni liderzy łatwiej tracą społeczny słuch. Gubią jedną z najbardziej współcześnie pożądanych cech władzy, czyli responsywność – umiejętność odczytywania potrzeb i oczekiwań obywateli oraz dopasowywania do nich działań administracji. Rośnie pokusa patrzenia na obywateli z góry – ja wiem lepiej, czego potrzebujecie i w jaki sposób te potrzeby zaspokoić, wy skupcie się na przedłużeniu mojego mandatu o kolejne cztery lata. Wyświechtana fraza lorda Actona („Każda władza deprawuje, ale władza absolutna deprawuje absolutnie”) to wciąż trafna przestroga przed nadmierną konsolidacją władzy.

Pozwalając na zamykanie się władzy w sobie, tracimy zresztą coś więcej niż jakość lokalnej demokracji. W dłuższej perspektywie rację mają Quim Brugue i Raquel Gallego, pisząc że demokratyzacja zarządzania publicznego to także szansa na zarządzanie bardziej efektywne, ponieważ zapewnia szeroki konsensus co do oczekiwanych rezultatów i celów polityki publicznej [4]. Partycypacyjny, wielopodmiotowy model zarządzania pozwala zatem wykorzystywać energię większej grupy obywateli dla osiągania wspólnych, uzgodnionych celów. Łatwiej jest także wówczas przełamać opór przeciwników zmiany.

Mijająca kadencja samorządów ujawniła pierwsze, niekiedy spektakularne przejawy wymuszania przez obywateli bardziej partycypacyjnego i responsywnego modelu zarządzania lokalnego. Co bardziej zręczni wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast umieli na tę falę wskoczyć. Tym sposobem błyskawicznie upowszechniła się idea budżetu partycypacyjnego – jeszcze cztery lata temu po raz pierwszy zastosowana wyłącznie w Sopocie, i to wbrew woli prezydenta miasta; dziś wdrożona już w ponad 80 miastach.

Konsultacje społeczne przestają się ograniczać do wielogodzinnych spotkań w formule „hyde parku”, z których nie płyną żadne konkluzje. Miasta eksperymentują z nowymi formami konsultacji. Chętniej tworzone są rozmaite rady, zespoły i platformy konsultacyjne służące stałej komunikacji między lokalną administracją i obywatelami. Rośnie rola tak zwanych jednostek pomocniczych, czyli sołectw w gminach wiejskich oraz dzielnic czy osiedli w miastach. Fundusz sołecki okazał się dobrą receptą na ożywienie sołectw, a budżet partycypacyjny zaktywizował dzielnice i sprawił, że niektórzy mieszkańcy w ogóle dowiedzieli się o ich istnieniu.

Czy to wszystko wystarczy, by powiedzieć, że w Polsce lokalnej wzbiera druga fala samorządności? Czy po tym, jak w latach dziewięćdziesiątych władza centralna oddała samorządom odpowiedzialność za sprawy lokalne, dziś samoorganizujący się obywatele, często sfrustrowani słabością demokracji lokalnej, zaczynają na poważnie brać się za „samorządzenie” czy przynajmniej współzarządzanie? Taka ocena byłaby zdecydowanie przedwczesna.

Na przykładzie budżetu partycypacyjnego (obywatelskiego) widzimy, jak wiele raf napotyka rozwój obywatelskiego zaangażowania w sprawy samorządowe. Udział środków przeznaczonych na projekty z budżetu obywatelskiego nie przekracza z reguły 1,5 procent całości budżetu. W pozostałym zakresie, to jest co do rozdysponowania pozostałych wydatków, regulacje lokalne w większości nie przewidują jakichkolwiek form partycypacji obywatelskiej. W bardzo ograniczonym zakresie procedurom budżetu obywatelskiego towarzyszy inicjowanie publicznej debaty na temat racjonalności i zasadności poszczególnych projektów zgłoszonych w tej procedurze. W efekcie procedura budżetu obywatelskiego przypomina kolejny konkurs grantowy, a nie „szkołę obywatelską” z prawdziwego zdarzenia, gdzie dyskutujemy, debatujemy i wymieniamy poglądy o tym, na co przeznaczyć nasze wspólne pieniądze.

Niepokojącym sygnałem jest też bardzo dotychczas ograniczone zaangażowanie obywatelskie w tak zwane inicjatywy lokalne. Zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego mieszkańcy za pośrednictwem organizacji pozarządowej lub bezpośrednio mogą zwrócić się do władz lokalnych o realizację w formule inicjatywy lokalnej określonego zadania publicznego, na przykład remontu dróg, chodników, placów zabaw, parków czy innych przestrzeni publicznych. Istotą inicjatywy lokalnej jest konieczność samodzielnego zaangażowania się w jej realizację, głównie poprzez wkład pracy. Niektórym może to przypominać wykpiwany przez lata PRL-owski czyn społeczny, ale jest to na wskroś nowoczesna formuła partnerstwa publiczno-społecznego. Jeśli mówimy o współzarządzaniu lokalnym, to właśnie inicjatywa lokalna jest jego esencją. Mieszamy zasoby publiczne i prywatne – środki z budżetu gminy i wkład pracy mieszkańców – aby rozwiązać problem małej wspólnoty, na przykład mieszkańców osiedla.

Inicjatywa lokalna obecna jest w przepisach ustawy od 2010 roku, jednak wymaga od każdej gminy określenia w drodze uchwały rady gminy zasad i trybu jej funkcjonowania. Według monitoringu przeprowadzonego przez Fundację im. Stefana Batorego w 2013 roku na losowej próbie 144 gmin ze wszystkich województw, tylko w 29 gminach wprowadzono obowiązkową regulację dotyczącą inicjatywy lokalnej. „W Kujawsko-Pomorskiem, Łódzkiem i Małopolsce żadna z wylosowanych do monitoringu gmin nie wprowadziła odpowiednich regulacji” [5]. Z kolei tam, gdzie inicjatywa lokalna została uregulowana lokalnymi przepisami, urzędnicy narzekają, że mieszkańcy nie palą się do składania wniosków. Brakuje co do tego pełnych danych, ale z rozmów z samorządowcami wynika, że nawet w dużych miastach fundusze zarezerwowane na inicjatywy lokalne nie są wykorzystywane w pełni, ponieważ brakuje aktywności ze strony samych mieszkańców. Okazuje się też, że tam, gdzie wprowadzono jednocześnie budżet obywatelski, mieszkańcy wolą zgłaszać pomysły właśnie w jego ramach, a nie poprzez inicjatywę lokalną. Innymi słowy, wolimy całą odpowiedzialność przerzucić na urzędników i nie palimy się do tego, by samodzielnie chwycić za łopatę.

Inny mało pocieszający trend to ewolucja instytucji referendum lokalnego. Dziś kojarzy się ono przede wszystkim jako narzędzie usuwania niepopularnych wójtów, burmistrzów czy prezydentów. Kompletnie lekceważy się natomiast referenda w sprawach ważnych dla gminy, czyli nie przeciwko komuś, ale w celu rozstrzygnięcia o kierunkach działania władz. Referendów tego typu praktycznie się nie organizuje, a nawet jeśli, to z reguły ich wynik nie jest rozstrzygający ze względu na zbyt niską frekwencję.

W tej sytuacji trudno oczekiwać, że receptą na słabość klasycznych mechanizmów demokracji przedstawicielskiej w samorządzie będzie jakaś forma demokracji bezpośredniej i zarządzania partycypacyjnego. To może się udać w kilku przypadkach, gdzie mamy do czynienia z silnymi ruchami obywatelskimi, a zdolność do osiągania konsensusu i godzenia różnych interesów jest wysoka. Rację ma jednak B. Guy Peters, sugerując, że skuteczność idei samorządzenia poza klasycznymi instytucjami demokracji przedstawicielskiej lub obok nich zależy od zbyt wielu zmiennych i jest narażona na zbyt wiele pułapek i ryzyk, by mogła stanowić uniwersalny model zarządzania publicznego, odpowiadający na deficyty klasycznej demokracji przedstawicielskiej [6].

Nie uciekniemy zatem od konieczności udrożnienia tradycyjnych kanałów wpływania na sprawy lokalne. Musimy odrobić zadanie, o którym zapomnieliśmy w 2002 roku, wprowadzając bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów. Chodzi zatem o wzmocnienie kontroli rady nad działaniami wójta i zapewnienie większej rozliczalności. W przeciwnym razie powinniśmy zerwać z fikcją, że rada cokolwiek znaczy, i przejść do jednoosobowego modelu zarządzania gminą z pełną swobodą, ale i odpowiedzialnością spoczywającą wyłącznie na barkach wójta, burmistrza czy prezydenta.

Tekst ukazał się w 7 wydaniu kwartalnika Instytutu Obywatelskiego „Instytut Idei” – cały magazyn do pobrania tutaj.

Publikacja sfinansowana z KW Platforma Obywatelska RP.

*Dawid Sześciło – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Autor ponad 100 publikacji z zakresu prawa publicznego, zarządzania publicznego i praw człowieka.

Przypisy:
[1] P. John, Local Governance in Western Europe, SAGE, London 2001.
[2] F. Fischer, Participatory Governance: From Theory to Practice, [w:] The Oxford Handbook of Governance, D. Levi-Faur (ed.), Oxford University Press, Oxford 2014.
[3] Zob.: D. Sześciło, Reanimacja samorządu, Instytut Obywatelski, 15 kwietnia 2014 (dostęp dnia 25 lipca 2014).
[4] Q. Brugue, R. Gallego, A Democratic Public Administration? Developments in public participation and innovations in community governance, „Public Management Review” 2003, No. 3.
[5] Co z inicjatywą lokalną?, Masz Głos, Masz Wybór, (dostęp dnia 25 lipca 2014).
[6] B.G. Peters, Governance as Political Theory, [w:] The Oxford Handbook…, op. cit.

Tekst opublikowany na: instytutobywatelski.pl
Trwa ładowanie komentarzy...